回顧本輪PPP2.0階段至今所發(fā)布的各類PPP規(guī)范文件，雖然對具體應用領域進行了簡單的列舉，但在具體針對性上仍有提高空間，尤其在一些新領域(如農(nóng)業(yè)領域)更是如此。未來，主管部門在這方面還有許多工作要做。其中，還一直存在一個障礙，就是當前分類方式適應性的不周全。

回到目前最官方的分類語系，是財政部與國家發(fā)改委關于PPP各自所發(fā)布的綱領性文件：財金〔2014〕113號文中“使用者付費、可行性缺口補貼和政府付費”的分類方式和國家發(fā)改委〔2014〕2724號文中“經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性”的分類方式。這種分類本質(zhì)上是按照是否需要財政補貼進行簡單劃分。用大白話來講，這兩種分類方式的基本邏輯是按照“財政給錢”“財政給點錢”和“財政不給錢”進行劃分。

E20市政環(huán)保PPP四分類格局

我們感覺用財政部的分類及后面追加的簡單分類補充都無法揭示PPP項目的核心邏輯，以及企業(yè)參與PPP過程中所面臨的挑戰(zhàn)和風險。

E20研究院對PPP的研究更關注其對整個產(chǎn)業(yè)的影響。針對市政環(huán)保領域，我們提出市政環(huán)保PPP四分類理論(捆綁商業(yè)因素的復合型項目在邏輯上與a類項目接近)。據(jù)我們觀察，這樣的分類方式對其他領域如何做好PPP同樣具有借鑒意義。分類格局如圖1所示。

(注：市政環(huán)保PPP四分類理論，在薛濤的《濤似連山噴雪來》一書第二章進行了詳細介紹)

圖1 E20市政環(huán)保領域PPP分類格局圖(簡單分割)

a類：政府監(jiān)管型特許經(jīng)營領域。供水PPP(股權合作為主，燃氣、供熱PPP性質(zhì)很類似)、(不依賴政府回購的)地下管廊。

b類：政府購買型特許經(jīng)營領域。污水廠BOT、垃圾焚燒廠BOT、垃圾填埋廠BOT、餐廚處理廠BOT、污泥處理廠BOT等(上述項目可能捆綁包含前端收集運輸)。

c類：非特許經(jīng)營的政府購買型PPP(PFI)。管網(wǎng)融資建設、不含污水廠的黑臭水體治理和海綿城市、土壤修復、農(nóng)村污水或垃圾治理等。

d類：不含融資和基礎設施建設的PPP化的政府購買服務。垃圾清掃或收運(不含收運站融資建設)、城市水體維護、環(huán)境監(jiān)測服務、基礎設施的委托運營服務。

重新分類后看“PPP四化論”

2017年8月1日，時任財政部副部長史耀斌發(fā)表《在進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話》?；仡櫴芬笏f的PPP在推進過程中所遇到的“四化”問題，其中與運營直接相關的“重工程、輕運營”問題在目前的規(guī)范中并沒有得到進一步的厘清，這與我們當前的官方分類中沒有“運營”定義直接相關，這也凸顯出重新分類的重要性。在史部長講話的一年多前，我們通過分類即指出c類PFI項目很可能會導致“重工程、輕運營”的可能，并認為績效捆綁(具體可參見92號文的規(guī)定)可能是彌補措施之一。

適用范圍泛化

史耀斌講話中如此描述 泛化問題：“一些地方政府將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項目拿來包裝成PPP，借助有關部門和金融機構對PPP的‘綠色通道’，實現(xiàn)快速審批和融資，會繞過相關產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)管，影響宏觀調(diào)控效果?！?/p>

大家可以注意到，泛化問題大概率出現(xiàn)a類性質(zhì)的領域，過度使用商業(yè)捆綁，甚至將商業(yè)項目直接作為PPP項目來實施。a類PPP項目和商業(yè)項目有一個共性特征，即需求風險由社會資本或企業(yè)承擔，而泛化的結果是本應該通過市場持續(xù)公平競爭的商業(yè)項目卻利用PPP獲得了不正當?shù)膲艛鄼嗔Γ菀桩a(chǎn)生官商勾結，并妨礙市場公平競爭。

類似地，在環(huán)保領域，泛化的問題也曾險些出現(xiàn)。某大氣治理公司發(fā)布公告，與政府簽訂在大氣領域利用PPP治霾的合同，項目規(guī)模幾十億元。工業(yè)排污是商業(yè)領域，政府無權授予該大氣治理公司壟斷治理權力。

支出上限虛化

史耀斌講話中提出PPP發(fā)展不規(guī)范的問題之一是支出上限虛化問題，“對于PPP項目支出責任不得超過預算支出10%的規(guī)定，一些地方政府認識不到位，把關不嚴、執(zhí)行不力，還有些地方政府能力不匹配，對當?shù)刎斄椭С鲐熑螠y算不準確，導致財政承受能力論證流于形式，失去了‘安全閥’的功效，很可能加劇財政中長期支出壓力。”

支出上限虛化的問題，主要指的是地方政府不重視財承程序，甚至為擴大融資規(guī)模突破融資限制而刻意做大財政預期收入或遺漏財承涵蓋范圍等現(xiàn)象。但是，伴隨著PPP的深入規(guī)范，另一個問題凸顯出來，比如按照財政部、住建部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建〔2017〕455號)的要求，當政府面對污水、垃圾新增或存量轉讓項目時，卻發(fā)現(xiàn)財承空間已經(jīng)用完，無法采用PPP模式。這種情況體現(xiàn)了本輪PPP各種規(guī)制文件之間容易出現(xiàn)矛盾的現(xiàn)象。

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造成這個結果的本質(zhì)原因，依然是當前的PPP分類不盡合理。實際上，正如前文所述，對于剛性的運營類項目(如市政環(huán)保類的污水、垃圾、環(huán)衛(wèi)支出)，在其設施規(guī)模和服務檔次合格的情況下(這個應該有嚴謹?shù)目尚行匝芯砍绦騺泶_定和控制，而不是通過財承)，這類支出與政府隱性負債并無關系。

如果不允許PPP，在環(huán)保剛性要求的情況下，地方政府仍然必須安排相應支出給本地專營企業(yè)或者事業(yè)單位(如環(huán)衛(wèi))，這部分費用并不會因為財承制約而不發(fā)生。因此，這類PPP支出費用，本就不應該納入財承10%限額考慮。未來，至少污水BOT、垃圾BOT和環(huán)衛(wèi)這樣的b類和d類PPP項目支出應該如此安排。

對于純粹的a類PPP項目，如果是不涉及財政補貼的完全使用者付費PPP模式，當然也不受財承限制。而說到財政這些剛性公共服務支出中部分應由居民最終承擔的部分，按照發(fā)改委最新的《關于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》(發(fā)改價格規(guī)〔2018〕943號)，已明確污水廠廠區(qū)范圍內(nèi)成本由居民承擔，垃圾處理和環(huán)衛(wèi)成本相關的垃圾處理費收取尚在探索中，邊界還不清楚。

由此可見，以控債為目的的防范“支出上限虛化”的范疇應該主要針對我們分類中的c類項目(這是最容易導致隱性負債的PPP項目類型)，或者采用可用性付費或影子價格模式，導致a類項目性質(zhì)變化為政府付費的PPP項目類型。

支出責任固化

史耀斌講話對支出責任固化方面說道：“一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構快上、多上項目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式，實施PPP項目。一些政府付費類項目，通過‘工程可用性付費’+少量‘運營績效付費’方式，提前鎖定政府大部分支出責任。實際上都是由政府兜底項目風險。”從本文很容易看到，這段講話針對的不是被目前各地理解的純政府付費項目，主要是本文中所歸類的純政府付費中的c類PFI項目。表1中實際案例分析顯示了這一點。

表1 PPP項目案例

當前，對PFI的支出責任固化的修正措施是在92號文中開始要求績效捆綁不低于30%，正如薛濤在2017年年初“第十五屆水業(yè)戰(zhàn)略論壇”的演講中呼吁的那樣。這樣的規(guī)定當然有助于彌補PFI模式的內(nèi)在缺陷，但該缺陷的彌補仍未能完成。

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當前另一個令人感嘆的情況是，作為國際(狹義)BOT慣例的保底量設置，當前竟然也時有被審計部門認為是支出責任“固化”應被規(guī)范的情況，這當然是嚴重的認識錯誤。這些典型的運營性項目，經(jīng)過科學的方案設計，完全可以做到很強的績效標準約束性，按效付費機制已相當成熟，與固定回報扯不上關系。

對應的滑稽事件是，某些專家認為所有PPP項目均應要求出現(xiàn)“績效捆綁30%”的字樣，殊不知這種規(guī)定根本無法在純粹使用者付費的a類項目中實施，而b類和d類項目中的罰則極限范圍往往大于30%?？冃Ю?0%應僅僅適合于可用性付費模式中的工程建設成本年均回款模式容易導致重工程、輕運營的漏洞，這樣的“磚家”與成語中所說的“刻舟求劍”如此照應。

運營內(nèi)容淡化

“PPP項目要以運營為核心，發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢，提高公共服務供給效率。但從實際情況看，當前參與PPP項目的多為施工企業(yè)，既不愿意承擔運營風險，也不具備運營能力，主要通過施工獲取利潤。同時，一些地方政府也更看重‘上項目’的短期目標。兩方‘一拍即合’，導致部分項目‘重建設、輕運營’的傾向仍然嚴重。”

是PPP導致工程公司和園林公司這樣的施工企業(yè)成為主導嗎?E20環(huán)境平臺在其主辦的2017年第十五屆水業(yè)戰(zhàn)略論壇上展示了PPP中標企業(yè)類型的對比，如圖2所示，這是根據(jù)當時614個已落地項目為樣本，按照其實際項目內(nèi)涵進行了a、b、c、d的分類后得出的。我們看到，c類項目單體金額巨大，背后地方政府融資沖動在非運營類項目上表現(xiàn)無疑。

圖2 各類落地項目分布

更重要的是如圖3所示，在史耀斌講話半年之前，E20數(shù)據(jù)中心就用數(shù)據(jù)直觀表現(xiàn)了本輪PPP中的PFI如何導致“工程進、運營退”的。所以，批判PPP導致“國進民退”的，還沒有深入問題的本質(zhì)，融資金額巨大導致央企有了優(yōu)勢，園林公司利用高杠桿介入?yún)s也埋下風險隱患。更重要的是，不是所有的PPP都是如此，是PFI或者捆綁PFI類型的PPP項目造成了這個結果。

圖3 不同性質(zhì)的企業(yè)對項目類型的偏好

基于分類的PPP優(yōu)化路徑總結

我們曾為PPP總結了3句話：“好認真地做PPP，認真做好的PPP，認真把PPP做好”。

好認真地做PPP

各方對PPP的優(yōu)點和缺陷都需要有充分認識，并要有呵護PPP得以健康可持續(xù)發(fā)展的積極態(tài)度。最重要的是，國家層面對于PPP的頂層設計要以防止地方政府、社會資本和金融機構的行為異化作為重要著眼點。

對于地方政府而言，不能只為融資，更要注重對公共服務效率的提升，在項目的必要性和可行性上服從公眾需求而非政績考慮。

對企業(yè)而言，應該向運營或者準運營轉型，從賺工程快錢到細水長流賺合理的、運營的錢。

對金融機構而言，識別符合前述要求注重運營轉型的優(yōu)秀社會資本是他們參與PPP的最重要的抓手。

認真做好的PPP

什么是該做的PPP項目?我們認為，a類、b類、d類項目都可以做，但要注重核心邊界和機制設計。而c類PFI項目則應該聚焦在長期維護績效難以簡單達成的“復雜”項目上，這類項目的數(shù)量、投資規(guī)模、建設內(nèi)容、績效標準和按效付費機制應成為PPP規(guī)范的重點。

認真把PPP做好

在PPP新背景下，應抓住PPP的唯一目標即長期公共服務供給質(zhì)量和效率提高這一主線，具體包括以下3個方面。

(1)在運營類和復合商業(yè)類項目中做好機制設計提高長期績效，對直接向非政府的使用者收費的PPP項目，要在注重公眾利益保障監(jiān)管和尊重社會資本利潤中追求平衡，加強機制設計以達到各展所長、優(yōu)勢互補及降低需求風險的目的，并在股權合作的基礎上實現(xiàn)風險共擔。

(2)對政府為付費主體的運營類項目，則要關注績效持續(xù)監(jiān)管和鼓勵社會資本提高效率之間的平衡，注重政府配套責任的落實及風險的合理分擔。

(3)在非運營類項目中，要篩選出具有長期維護壓力，能夠?qū)崿F(xiàn)捆綁實質(zhì)績效的項目來推進PFI模式，這類項目應滿足“三合一”的高強度統(tǒng)一屬性，否則可能因為違背了PPP的內(nèi)在規(guī)則而無法實現(xiàn)PPP的基本目標。對這類項目優(yōu)化的前提是解決地方政府支付信用的風險問題。

在我們看來，PPP要避免融資導向和工程導向，回歸公共服務的本源。長期穩(wěn)定、質(zhì)量可靠的運營才是公共服務質(zhì)量高效供給的標志，是對PPP初心最好的遵循。

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2018年12月18日，《濤似連山噴雪來》的三位作者薛濤、湯明旺、李曼曼來中國電力出版社給新書簽名。期間，薛濤暢談了該書的寫作目的。

（相關閱讀→ 讀薛濤解析環(huán)保PPP之“幾不可能三角”：思維碰撞殊途同歸）

之前在《財經(jīng)》雜志V課堂錄制的視頻，也是薛濤講解三大關系的很好課程，珍貴授課資料一網(wǎng)打盡(相關閱讀→ 《財經(jīng)》視頻：薛濤談中國式PPP的“前世今生”與“獨樹一幟”)。

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編輯： 徐冰冰